#07 Wyzwania cyfryzacji, czyli jak instytucje publiczne systemami stoją

„Systemowy węzeł gordyjski”, czyli o wymaganiach dla systemu klasy EZD

Funkcjonowanie instytucji publicznych coraz mocniej oparte jest na systemach teleinformatycznych, które wspierają urzędników w codziennej pracy. Z jednej strony ich posiadanie to warunek sine qua non dla cyfryzacji procesów administracyjnych, z drugiej strony często ich niska „jakość” w zakresie interoperacyjności może być barierą w budowaniu sprawnej i efektywnej administracji.

Również Ministerstwo Cyfryzacji w projekcie Strategii Cyfryzacji Polski do 2035 r., zwraca uwagę na ten problem, zapowiadając inwentaryzację wszystkich systemów wykorzystywanych w administracji publicznej i ich standaryzację w zakresie interoperacyjności. [i] W kontekście liczby rozwiązań informatycznych funkcjonujących w polskiej administracji niewątpliwe stanowi to duże wyzwanie. Według aktualnych danych dostępnych w Systemie Inwentaryzacji Systemów Teleinformatycznych (SIST) tylko w 2009 podmiotach publicznych zidentyfikowano blisko 1600 systemów! [ii] Niestety nie zawsze oznacza to, że faktycznie wykorzystywane są one  do prowadzania elektronicznych akt spraw.

Systemowy zawrót głowy

Kwestia wielości systemów oraz ich interoperacyjności jest kluczowa także w kontekście wprowadzania modelu EZD w instytucjach publicznych.  Wybór odpowiedniego systemu może przysparzać trudności, ponieważ powinien on spełniać wymagania dla systemów klasy EZD wynikające z przepisów prawa oraz łatwo integrować się z innymi systemami wykorzystywanymi w danej instytucji.

Na rynku funkcjonuje obecnie wiele systemów teleinformatycznych służących do szeroko rozumianej obsługi dokumentacji, a podmioty publiczne często mają problem z odróżnieniem systemów klasy EZD od innych tego typu systemów tzw. EOD/SOD (elektroniczny obieg dokumentów). Prawdziwa elektronizacja jest możliwa tylko w pierwszej grupie, gdyż w systemach EOD/SOD nie można wskazać klas do prowadzenia dokumentacji elektroniczne.

Istnieje również wiele systemów „specjalistycznych”: dziedzinowych lub dedykowanych (np. księgowych, kadrowych, geodezyjnych, egzekucyjnych itp.) które wspierają realizację procesów administracyjnych i w pewnych zakresach, również obsługę dokumentacji. W tym kontekście często pojawia się pytanie czy można dane zadanie lub proces w ramach klasy JRWA realizować wyłącznie w tych systemach jako np. wyjątek, unikając drukowania dokumentów? Niestety najczęściej jest to niemożliwe, dlatego interoperacyjność systemów klasy EZD jest tak ważna, aby rozwiązać problem integracji systemów.

Dodatkowo nie można również zapominać o systemach i rejestrach państwowych/rządowych (np. Źródło, CEPIK czy Centralny Rejestr Wyborców), które też muszą być wykorzystywane podczas realizacji wybranych procesów administracyjnych.

Ich główna słabość to brak regulacji w kwestii postępowania z dokumentacją towarzyszącą tym procesom, co przy słabej interoperacyjność, najczęściej oznacza konieczność zarządzania nią w postaci papierowej. Mówi się, że od przybytku głowa nie boli, ale w administracji śmiało można mówić o co najmniej systemowym „zawrocie” głowy. Aby minimalizować jego skutki, zwłaszcza w kontekście elektronizacji spraw i dokumentacji, warto posiadać odpowiednie know-how oraz znajomość regulacji dla poszczególnych systemów.

Wymagania dla systemu klasy EZD

Zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach podmioty publiczne obowiązane są zapewnić odpowiednią ewidencję, przechowywanie oraz ochronę przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą zarówno powstającej w nich dokumentacji, jak i nadsyłanej i składanej do nich dokumentacji - w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw. W przypadku, gdy podmiot publiczny chciałby realizować te obowiązki elektronicznie tj. prowadząc elektroniczne akta spraw – zobowiązany jest spełnić przede wszystkim wymagania:

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z dokumentami elektronicznym.

W § 6 i § 7 określa ono wymagania dla systemu teleinformatycznego służącego do elektronicznego zarządzania dokumentami, czyli właśnie dla systemu klasy EZD.  W sumie jest ich 15, ale najważniejsze na które warto zwrócić szczególną uwagę to:

- zapewnia odtworzenie przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw (kompletność akt);

- wspomaga czynności związane z klasyfikowaniem i kwalifikowaniem oraz grupowaniem dokumentów w akta spraw na podstawie wykazu akt (JRWA);

- zabezpiecza przed wprowadzaniem zmian w dokumentach spraw załatwionych;

- pełni funkcję archiwum zakładowego lub składnicy akt;

- wspomaga i dokumentuje proces brakowania (automatycznie wyodrębnia i przygotowuje spis dokumentacji do brakowania);

- wspomaga i dokumentuje proces przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (automatycznie wyodrębnia i przygotowuje spis dokumentacji do przekazania oraz eksportuje akta do paczki archiwalnej).

Paczka archiwalna i administracyjna

W jaki sposób ma być generowana paczka archiwalna określa inne rozporządzenie:

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie wymagań technicznych formatów zapisu informatycznych nośników na których utrwalono materiały archiwalne przekazywane do archiwów państwowych.

Wśród wymagań jest także mowa o zachowaniu dokumentów i metadanych w odpowiedniej strukturze, która uregulowana jest z kolei w jeszcze innym akcie wykonawczym:

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2006 r. w sprawie niezbędnych elementów struktury dokumentów elektronicznych

Określa ono obowiązkowe metadane  (dane o dokumentach) dla dokumentów elektronicznych przetwarzanych w systemach teleinformatycznych podmiotów publicznych.

Jeżeli dodatkowo dany podmiot realizuje procesy administracyjne objęte procedurą skargową do sądów administracyjnych, to system ten powinien umożliwiać także generowanie Paczki eADM (administracyjnej) zgodnie z:

Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjną.

Paczka eADM wzorowana jest na paczce archiwalnej, ale ma też swoją specyfikę, bo jej celem jest przekazanie akt, nie do archiwum państwowego, ale innego organu.

Jak rozpoznać „system” EZD?

System klasy EZD powinien też spełniać wymagania funkcjonalne wynikające z normatywów kancelaryjno-archiwalnych (np. skanowanie, dekretacje, akceptacje, obsługa składów chronologicznych).

O ile przepisy szczególne określające realizację danego procesu administracyjnego nie zawierają wprost zapisu o wyłączeniu stosowania przepisów ustawy archiwalnej lub własnych odmiennych regulacji, w tych aspektach, elektroniczne akta spraw mogą być prowadzone tylko w systemach spełniających te wszystkie wymagania.

Jak najszybciej odróżnić system klasy EZD od innych typu EOD/SOD?

Aby odróżnić od siebie te systemy warto odpowiedzieć sobie na 3 kluczowe pytania:

 - czy całość dokumentacji danego zadania znajdująca się w systemie ma postać pełnoprawnych akt spraw lub dokumentacji nietworzącej akt sprawy  (z podpisami elektronicznymi i metadanymi) i czy klasyfikowana oraz kwalifikowana jest w oparciu o JRWA?

 - czy jest możliwość archiwizowania dokumentacji w systemie i potem zarządzania nią w systemie przez archiwistę (udostępnianie, wycofywanie, brakowanie)?

 - czy system generuje prawidłową paczkę archiwalną i eADM i oraz wspiera przekazanie ich na zewnątrz?

Wyjątki w systemach teleinformatycznych?

Zgodnie z przepisami kancelaryjno-archiwalnymi możliwe jest wskazanie wybranych klas JRWA do prowadzenia jako wyjątki od systemu podstawowego (zarówno od EZD, jak i systemu tradycyjnego) także w innych systemach niż EZD. Nie dotyczy to jednak wszystkich takich systemów, tylko takich, które także spełniają wskazane wymagania dla systemów klasy EZD!

Zgodnie z przepisami kancelaryjno-archiwalnymi możliwe jest wskazanie wybranych klas JRWA do prowadzenia – jako wyjątku od systemu podstawowego (EZD lub tradycyjnego) – także w innych systemach niż EZD. Nie dotyczy to jednak wszystkich takich systemów „specjalistycznych”, a jedynie tych, które spełniają jednocześnie wymagania określone dla systemów klasy EZD.

Czym różnią się takie systemy od systemu klasy EZD? Przede wszystkim swoim zakresem. System klasy EZD jest rozwiązaniem uniwersalnym, które służy do dokumentowania wszystkich rodzajów zadań podmiotu (klas JRWA). Natomiast inne systemy z powodu swojej specjalizacji byłby rozwiązaniem dla dokumentowania zdań z pewnego, węższego zakresu ograniczonego do wybranych klas JRWA.

Dostawcy systemów „specjalistycznych” zazwyczaj nie biorą jednak wskazanych wymagań pod uwagę, a w praktyce ciężko jest znaleźć rozwiązanie inne niż system klasy EZD spełniające te wymagania. Dlatego optymalnym rozwiązaniem są integracje, które pozwalają efektywnie realizować procesy w systemach „specjalistycznych” przy zachowaniu wymogów kancelaryjno-archiwalnych.

Jeżeli w danym procesie wykorzystywany jest taki system, należy najpierw go zintegrować z systemem klasy EZD, a dopiero w kolejnym kroku wprowadzać model EZD dla takiej klasy JRWA. Warto więc wybierając system klasy EZD zweryfikować jego możliwości pod kątem integrowania się z innymi systemami i korzystać ze sprawdzonych rozwiązań jak Comarch EZD.

Warto zapamiętać:

1.      Polska administracja opiera się na wielu systemach teleinformatycznych, które jednak wciąż charakteryzują się ograniczoną interoperacyjnością.

2.      Ministerstwo Cyfryzacji planuje działania inwentaryzacyjne i standaryzacyjne, dla zapewnienia wymiany danych między wykorzystywanymi systemami.

3.      Wykorzystywane w administracji systemy specjalistyczne: dziedzinowe i dedykowane powinny być integrowane z systemem klasy EZD. Ważne jest, aby taki system zapewniał odpowiednie możliwości w zakresie API. Takim rozwiązaniem jest system Comarch EZD.

4.      Szereg przepisów określa wymagania dla systemów klasy EZD i tym odróżniają się one od systemów EOD/SOD.

5.      3 główne wyznaczniki dla systemów klasy EZD:

·       kompletowanie całości dokumentacji  w oparciu o JRWA,

·       zapewnienie kompletnej ich archiwizacji,

·       generowanie paczek archiwalnej i eADM.

Autor: Karol Ciechoński
Ekspert ds. systemów EZD

 
[i] https://www.gov.pl/web/cyfryzacja/strategia-cyfryzacji-polski-do-2035-roku
[ii] https://sist.itl.waw.pl/ (dostęp 22.08.2025)